Ваш браузер устарел. Рекомендуем обновить его до последней версии.

О кадровой политике и повышении эффективности государственного управления

Опубликовано 30.08.2013

На днях профессор И.У. Зулькарнай прислал мне по телефону «эсемеску» с просьбой познакомиться с его интервью в передаче «Свободный микрофон» Азамата Галина. В ответном сообщении по телефону я поблагодарил его за информацию и пообещал включиться в обсуждение поднимаемых в этом интервью проблем, что сейчас и делаю. Поскольку портал «Открытая Уфа» предоставляет мне возможность высказывать свое мнение, то именно туда я направляю свое видение указанных проблем.

В указанном интервью поднимался вопрос о системе подготовки кадров в республике. Справляются ли с этим наши вузы, в частности, БАГСУ? Поскольку я хорошо знаю систему подготовки кадров в республиканской системе высшего образования, то с уверенностью могу сказать, что коллеги во всех вузах республики, в том числе и БАГСУ, сами имеют очень высокую квалификацию, не уступающую по уровню квалификации вузовским коллегам из других регионов, и готовят они кадры высшей квалификации весьма добросовестно и качественно в полном соответствии с требуемыми положениями общеобразовательных стандартов. По поводу качественного состава кадров в системе госслужбы и управления в республике и их ротации дело в другом.

В настоящее время во всех структурах республиканской власти порядком набирается неквалифицированных, грубо говоря, «прохиндеев», которые вначале и в период «перестройки», кто нахрапом, кто благодаря своему искусству обалтывать людей, сумели пробраться в самые верхние эшелоны власти и околовластные структуры, включая науку, образование и т.п. И при новом президенте они активно включились в его обалтывание и соответственно обалтывание всех его инициатив.

Прохиндеи практически не могут, не умеют, да и не хотят квалифицированно исполнять свои прямые обязанности на своем месте в соответствии со своим служебным положением. Но они умеют красиво говорить, много обещать, искусно обманывать людей, вовремя подфартить тому, кто рангом повыше, и, самое главное, в решающий момент начала распила какого-нибудь бюджетного «бабла» они умеют успевать присутствовать, вырезая самые лакомые куски себе и своим приближенным. Как правило, эффект такого распила, например, будь это какое-либо инвестирование, или финансирование чего-либо и т.п. близок к нулю.

При этом архаичный метод «красного карандаша» живет и здравствует. Но, если при социализме он как-никак подкреплялся научным обоснованием, выверялся на политическое и идеологическое соответствие основам марксизма-ленинизма, то в настоящее время, никакой выверки нет, кроме собственной «примерки на глазок», который, как правило, у «баблоидов» кривой. А если есть что-то, называемое научным обоснованием, то его строят такие же баблоиды, но уже квалифицирующиеся на научной стезе.

Конечно, этих прохиндеев и баблоидов должен распознать президент и вычистить структуры власти и околовластные структуры от них. Прохиндеи должны уйти из власти и на их место прийти квалифицированные кадры. Как их обнаружить и как сделать так, чтобы они опять-таки не переквалифицировались в баблоидов?

Чтобы не придумывать ничего нового, приведу по этому поводу выдержки (с некоторыми сокращениями) из своей, написанной в соавторстве книги /Гатауллин Р.Ф., Нусратуллин В.К., Нусратуллин И.В. Особенности становления системы социальной защиты в транзитивной экономике – Уфа: Восточный университет, 2006. – С. 99–111. Книга представлена также на сайте: http://nvk-ufa.ru, в которой указанный вопрос обсуждался, однако на это обсуждение и выводы по нему как всегда никто из системы госслужбы и управления не обратил никакого внимания.

О сущности государственной власти в России и на местах.

Нельзя не согласиться с тем, что «не всякий управляющий и чиновник является бюрократом, он становится таковым лишь тогда, когда интересы общественно полезного дела заслонены для него интересами обособленной группы, клана, личной карьеры» /Худокормов А.Г. Экономические корни бюрократизма. – М.: Экономика, 1988. – С. 42/. Соответственно размышляя, приходим к выводу, что при сохраняющихся признаках развала легитимной экономики, веками складывавшихся нравственных устоев общества, вымирании населения (тогда как рядом менее развитые по стартовым условиям государства стремительно развиваются) основная часть, основные структуры государственной власти и управления преследуют лишь свои личные корыстные клановые интересы, которые зачастую противоречат интересам широких слоев населения.

Может прозвучать утверждение, что это временные издержки переходного периода к демократическому государству. Собственно говоря, в рамках такого утверждения построена сегодня вся современная официальная российская идеология и пропаганда. Однако это, на наш взгляд, мягко говоря, неправда, которой вводится в заблуждение население страны, поскольку уже сейчас, в условиях преодоления «точки возврата» (для обеспечения политической поддержки со стороны региональных лидеров и директората предприятий широко использовалась технология «обмена собственности на власть», открыто обоснованная Е.Т.Гайдаром в книге «Государство и эволюция». Постоянно заявлялось, что главная задача «реформаторов» – пройти «точку возврата» /см.: Львов Д.С. Экономика развития. – М.: Экзамен, 2002. – С. 21–22./, властвующая олигархо-бюрократическая элита попирает все права и завоевания трудящихся, существовавшие до перестройки. Из них главное – право на труд и зарплату. Говоря политэкономическим языком, – право на необходимый продукт, на простое воспроизводство своей способности к труду.

Даже классики марксизма-ленинизма не могли предположить, что государственная бюрократия и финансовая олигархия для удовлетворения своих аппетитов посмеют посягнуть на основы жизненного воспроизводства населения. А в России это случилось в масштабе всей страны. Российская государственная бюрократия оказалась служанкой мировой финансовой олигархии, поскольку своими действиями и решениями на государственном уровне на протяжении не одного года (что говорит о неслучайности этого явления) проводила внутреннюю и внешнюю политику, фактически реализующую интересы мировой финансовой олигархии по развалу российской экономики, присвоению богатейших природных богатств России вопреки и вразрез интересам широких слоев населения.

Сегодня ситуация с выбором альтернатив дальнейшего развития настолько обострилась, что для своего не столько благоденствия, сколько сохранения народа и государства мы должны бороться за своих чиновников, за свою бюрократию, за свою исполнительную, представительную, судебную, информационную и иную власть против мировой финансовой олигархии и ее агентов влияния, с тем чтобы они служили интересам широких слоев населения. Для этого необходимо обеспечить предпосылки, рычаги, инструменты, нити, которые прочно связывали бы интересы субъектов этих властей с интересами широких слоев населения, надо добиваться того, чтобы власть служила им, а не владельцам денежного капитала. Каким путем?

Безусловно, начиная с конституционного переустройства общества, в котором в первую очередь представительные органы власти действительно представляли бы национальные интересы, интересы широких слоев населения, а не так, как сегодня, когда Совет Федерации РФ рекрутируется главами администрации регионов, то есть основными представителями исполнительной власти; а Госдума РФ – членами партии «Единая Россия» как «запасника» и «отстойника» представителей государственной службы и управления, то есть государственной бюрократии.

О социальной эффективности управленческого труда.

Как написано в энциклопедическом словаре, «эффективность – степень соизмерения результатов с затратами; ... в управлении – достижение целей управления при минимальных нежелательных последствиях или издержках» /Румянцева Е.Е. Новая экономическая энциклопедия. – М.: ИНФРА-М, 2005. – С. 692/. Сущность и эффективность социальной защиты населения состоит в принятии различных мер с целью предотвращения социальных издержек и потерь – демографических, трудовых и т. п. Социальная защищенность, эффективность социальной защиты связаны с эффективностью управленческой деятельности в масштабе всего государства; а не только в рамках так называемой социальной работы. То есть они являются результатом социальной политики государства – всей управленческой деятельности в системе государственной службы и управления по отношению к социальной сфере.

Оценить эффективность управления значительно сложнее, чем эффективность производства. Обобщающие оценки эффективности управленческой деятельности выражаются через конечные результаты функционирования управляемого объекта деятельности. Можно принять своевременное решение, сбалансированный план, однако это еще не гарантирует высокую эффективность. Нужны организационные, контрольные, стимулирующие, воспитательные меры воздействия, чтобы реализовать намеченные цели с наименьшими затратами.

Различают два основных вида эффективности в управлении социальной сферой: экономическую и социальную. Их самостоятельность, конечно, относительна, так как они находятся в тесном единстве и взаимосвязи. По своей роли в обеспечении гармоничного функционирования в обществе они неравнозначны: социальная эффективность является категорией обобщающей, конечной, в этом смысле главной, верховенствующей; экономическая – первичной, исходной, в этом смысле основной, на которой должна прочно стоять социальная эффективность.

Экономическая эффективность оценивается по уровню и динамике издержек на тот или иной вид деятельности. Однако сам факт экономии денег, времени или численности кадров управления будет показателем эффективности лишь в том случае, если качество по крайней мере не ухудшится. О действительной экономической эффективности деятельности в социальной сфере можно говорить тогда, когда затраты на управление не изменились, а качество социальных мероприятий улучшилось. При рассмотрении эффективности социальной работы необходимо выделить несколько подходов к определению этого понятия.

Первый подход заключается в рассмотрении эффективности как соотношения между достигнутыми результатами и затратами, связанными с обеспечением этих результатов. Это так называемая экономическая эффективность. На основе такого подхода не всегда можно оценить результативность действий социальных работников, социальных служб. Ибо нередко в социальной сфере увеличение, например затрат, не приводит к росту результатов: действует немало факторов, которые могут усиливать или ослаблять запрограммированный социальный эффект.

Второй подход заключается в рассмотрении эффективности как разницы между фактически достигнутыми и намеченными показателями, то есть социальная эффективность управления может рассматриваться как максимальное удовлетворение социальных потребностей населения в течение планируемого периода.

Эффективность социальной политики и управления оценивается по определенному количеству социальных индикаторов, их критических значений: 1) общий (средний) уровень заработной платы на одного работника; 2) уровень безработицы и ее динамика; 3) величина прожиточного минимума; 4) соотношение между минимальными размерами оплаты труда, пенсий, пособий и величиной прожиточного минимума; 5) доля населения с доходами ниже прожиточного минимума и др.

О необходимости повышения социальной эффективности государственного управления в России.

Сегодня в России на всех уровнях государственной власти сложилась такая ситуация, что большинство ее представителей попросту не выполняют свое основное предназначение – быть непосредственным исполнителем воли, требований и чаяний главного источника и субъекта власти в стране – народа. Государственная власть, по сути дела, зациклилась на удовлетворении своих личных интересов, оторвалась от интересов широких слоев населения, превратившись в класс рантье, то есть людей, получающих регулярные доходы, не связанные с социально эффективным исполнением своих должностных обязанностей, а являющиеся результатом использования государственных должностей. Представители госслужбы и управления сегодня так организовывают свой труд в функциональном от-ношении, что такая организация не требуют от них достижения каких-либо социальных, общественно значимых результатов, а следовательно, и не добиваются социальной эффективности функционирования системы государственного управления. Почему так получилось?

Все складывалось довольно просто. Под разлагающим систему государственного управления лозунгом (опять-таки имеющим идеологические корни из-за рубежа) «Управляющие работают плохо, поскольку им мало платят» произошел отрыв системы вознаграждения работников государственного управления, в первую очередь элитной ее части, от результатов их труда. При этом неудачи в управлении, негативные результаты списывались на объективные условия переходного периода, с которыми в конце концов перестали бороться и примирились.

С другой стороны, рост вознаграждения работников государственного управления спровоцировал увеличение средних доходов предпринимателей, которые, особенно в первые годы после либерализации цен, иногда принимали баснословные суммы за счет непроизводительного отчисления внезапно образовавшихся инфляционных прибылей в фонд заработной платы. Такие большие доходы, как показала действительность, оказались временным явлением в нашей экономике, за редким исключением. Однако указанные доходы, приняв форму зарплаты предпринимателей, уже сделали свое дело, спровоцировав новый рост вознаграждений государственных служащих, с которыми, естественно, они не могут расстаться и по сей день, поскольку такие вознаграждения приобрели уже естественный характер, как бы не зависящий от воли и сознания субъектов исполнительной власти.

А каков же источник фонда вознаграждения государственных служащих? Бюджет государства, который главным образом складывается из налоговых платежей, имеющих в своей основе доходы как производителей (прямые налоги), так и потребителей (косвенные налоги) товаров и услуг. То есть госслужащий в своих доходах зависим (вернее, должен быть зависим) от уровня доходов предпринимателей и работников, от их социального положения, уровня социальной защищенности и т. п. Практика же показывает, что такой зависимости сегодня в России нет. Трудящиеся могут не получать даже мизерную, по западным стандартам, зарплату, в то время как госслужащий пребывает в благоденствии.

В стране сложилась гигантская монополия государственного управления коррумпированной бюрократии. То, что ее надо разрушить, чтобы повысить эффективность функционирования системы госслужбы и управления, нет сомнения. Предлагаются разные пути решения этой проблемы.

Первый исходит от реформаторов либерального толка, которые в свое время заявляли, что должна быть разрушена административно-командная система государственного управления. На смену ей должны прийти корпоративные системы управления бизнесом, которые в части регулирования производства должны взять управление в свои руки. То есть на смену государственных структур в управлении производством должны прийти негосударственные структуры.

На самом деле в рамках крупных российских корпораций так оно и случилось. Однако, с одной стороны, управляющие корпоративные структуры полностью отгородились от каких-либо социальных обязательств по отношению к территориям России и самой России, то есть непосредственно по отношению к людям, населяющим территории функционирования корпораций, предоставившим в эксплуатацию и извлечение прибыли свое национальное богатство. С другой – руководство корпораций, стремясь вывезти прибыль и капитал за границу, по существу, отказалось или ограничило и свое функциональное назначение развивать общественное производство в России, что повлекло бы за собой благоприятные социальные последствия – увеличило бы количество рабочих мест, обеспечило бы доходами население и т.д. То есть социальный эффект от передачи функции управления производством корпоративным структурам оказался, по существу, нулевым. И это при том, что административная власть государственной бюрократии не только не ослабилась, а, наоборот, усилилась до абсолютизма.

Другое направление повышения социальной ответственности и эффективности государственного управления – усиление подконтрольности государственных структур главному источнику и субъекту власти – народу, то есть решительная демократизация государственной власти. Однако в России нет законодательно принятых и эффективно работающих механизмов отзыва и назначения субъектов исполнительных структур представительными органами власти, а субъектов представительной власти – непосредственно выдвинувшим их электоратом, то есть народом. Вопреки декларативным заявлениям руководителей Центризбиркома России не работает даже демократическая система выборов. То есть и на этапе выборов, и на этапе контроля за действиями субъектов системы государственного управления главный ис-точник власти – народ – изолирован от самой власти.

Третье направление повышения социальной эффективности государственного управления – использование древнейшего метода «кнута и пряника», который является атрибутом системы вознаграждения за труд по отношению к их носителям. В период преобразований в России почему-то от этого метода высшие государственные структуры управления отказались. Хотя и сегодня сохраняют свою актуальность положения, определяющие предпосылки обеспечения социальной эффективности государственного управления. То есть и в настоящее время для нас важно, «во-первых, ликвидировать независимость оплаты труда управленческого персонала от конечных итогов работы, т.е. от степени удовлетворения потребностей общества.., во-вторых, упразднить обособление механизма оплаты труда управленцев от механизмов вознаграждения других категорий трудящихся», в-третьих, необходимо восстановить систему «эффективного общественного контроля за привилегиями управленцев высшего уровня» /Худокормов А.Г. Указ. соч. – С. 140, 143/.

Методические аспекты повышения эффективности управленческого труда.

В разложении системы государственного управления весьма заинтересована международная и отечественная финансовая олигархия, стремящаяся наиболее дешево приобрести, а то и безвозмездно присвоить российские природные ресурсы и продукты их использования. Однако народы России такое положение устроить не может. Следовательно, не остается иной альтернативы, как бороться и возрождать народную, истинно демократическую систему государственного устройства и управления, которая была бы социально эффективна. Осознание этой альтернативы присуще сегодня многим представителям экономической науки и практики. И преобладают в этом отношении работы, раскрывающие пути приведения в соответствие интересов госслужащих с интересами широких слоев населения /см., напр.: Волгин Н.А. Оплата труда: производство, социальная сфера, государственная служба (Анализ, проблемы, решения). – М.: Изд-во «Экзамен», 2004. – С. 121–131; Нусратуллин В.К. Неравновесная экономическая теория: В 2 кн. – Кн. II: Методология и перспективы. – Уфа: Восточный университет, 1999. – С. 112–118; и др./. Остановимся на некоторых аспектах повышения социальной эффективности системы государственного управления.

Ключевые и другие менее ответственные представители государственной исполнительной власти, по существу, функционально исполняют обязанности менеджеров – наемных работников по управлению, но в системе государственной власти. Именно поэтому очевидно, что система их вознаграждения не должна отходить от общих принципов оплаты предпринимательского труда, ибо менеджер – это тот же предприниматель, только наемный работник управления, в отличие от капиталиста, который совмещает в одном лице должность менеджера и собственника капитала. Поэтому «вознаграждение за труд и его результаты должны быть не только достаточными для компенсации затрат, имевших место в процессе трудовой деятельности работников, но и заинтересовать их в максимальной реализации своих физических и интеллектуальных способностей, получении тех результатов, которые нужны организации, региону, государству в целом» /Волгин Н.А. Указ. соч. – С. 123–124/.

Главный же принцип оплаты труда предпринимателя связан с присвоением им определенной доли прибыли, получение которой есть цель его деятельности. Вознаграждение его труда непосредственно связано с качеством и количеством затрат по получению прибыли. Следовательно, восстановить такой принцип в структурах исполнительной власти – залог повышения эффективности труда государственных служащих.

И здесь первым шагом в решении сформулированной выше проблемы является законодательное отделение выборной власти в стране от государственной службы путем принятия нового закона, который может называться, например, «О полномочном представительстве от имени народов России в Российском государстве», а также значительной корректировки Закона РФ «Об основах государственной службы в Российской Федерации» (от 31 июля 1995 г.) /См.: Собрание законодательства Российской Федерации. – 1995. – № 31/. В них должны быть даны новые определения полномочного представительства и государственной службы, отрегулированы принципы, квалификационные требования, обязанности, права, ответственность, ограничения, гарантии, вознаграждения и т.п., различные для выборной и исполнительной ветвей государственной власти. Эти законы с целью ограждения заново рож-дающихся исполнительных структур от мафиозно-кланового воздействия должны быть подкреплены пересмотром и (или) принятием целой серии «законодательных актов, которые содержали бы комплекс взаимосвязанных норм, относящихся к различным отраслям права, но объединенных единой целью – противодействие организованной преступности» /Аслаханов А. Мафия: пятая власть? Сегодня? Завтра? Послезавтра? // Деловой мир. – 1995. – 17–23 июля. – С. 30/. Основная нагрузка должна ложиться на законы о борьбе с коррупцией, организованной преступностью и легализацией доходов от преступной деятельности.

Не стоило бы вести разговор о введении принципа прямой материальной заинтересованности работников исполнительной власти от непосредственных результатов их труда, если бы не было известно предназначение и роль предпринимательского труда в повышении эффективности общественного производства. Сегодня в экономической теории и, безусловно, в экономической практике неоспоримо доказан факт, что предпринимательский труд является важнейшим фактором производства наряду и даже более по значимости, чем наемный труд рабочего и крестьянина. И если этот фактор отключен в системе государственного управления, поскольку вознаграждение работников исполнительных структур мало зависит от конечных результатов их труда, выраженных в качественных или количественных показателях эко-номического роста или иных результативных показателях, то очевидно, что интегральный эффект от его вовлечения в производство вместе с остальными факторами будет неоспоримо меньше в сравнении с тем же эффектом в странах, где интегральный эффект в сфере исполнительной государственной власти работает в полную силу.

В связи с указанным, по отношению к исполнительным структурам должно быть усовершенствовано российское законодательство, предусматривающее:

1) разработку и внедрение системы оплаты труда работников госслужбы и управления в зависимости от непосредственных результатов их труда. Для этого должна быть использована система объективной оценки деятельности этих органов управления;

2) расширение функций существующих, создание новых структур общенародного контроля за системой выборной и исполнительной власти в стране;

3) усиление прокурорского надзора и судебного преследования по фактам взяточничества, коррупции в системе госслужбы и управления, ужесточение законов о борьбе с коррупцией и другими правонарушениями в системе государственной службы и т. д.

Повышение эффективности функционирования исполнительных органов власти можно стимулировать:

– приведя систему основной оплаты труда работников управления в соответствие с разрядами и ставками ЕТС, используемой ныне при расчете оплаты труда работников бюджетной сферы (учителей, врачей, и т. д.). На этой базе должны формироваться фонды заработной платы работников министерств, ведомств, административно-территориальных подразделений и организаций;

– поручив министерствам, ведомствам определение и обоснование основных социально-экономических показателей, которые будут выступать в качестве критериев для оценки управленческого труда, с дальнейшей их экспертизой работниками научно-исследовательских учреждений, парламентариями и другими специалистами. Н.А.Волгин считает, что «зарплатообразующим или зарплатокорректирующим показателем должен быть такой показатель, достижение которого сегодня – центральная задача государства, правительства страны. Таким критерием и судьбоносным показателем для страны в настоящее время бесспорно является экономический рост и положительная динамика ВВП. От этого, как известно, зависит почти все – экономическое, политическое, культурное, социальное развитие России, пенсии, стипендии, оклады, в том числе госслужащих, и т. п. Вот и следует поставить в прямую зависимость оклады госслужащих от роста (снижения) объемов ВВП. Конкретные механизмы такой взаимосвязи можно отработать и предложить практике» /Волгин Н.А. Указ. соч. – С. 125–126/;

– приведя в соответствие размеры надбавок к основным ставкам оплаты труда по ЕТС управляющего персонала и другие меры поощрения с темпами прироста отобранных социально-экономических показателей. Максимальные пропорции могут быть установлены в рамках разницы существующих окладов и надбавок с их уровнем, пересчитанным по ЕТС, и намеченными плановыми показателями прироста на уровне среднемировых темпов. Превышение вознаграждения может быть пропорциональным в тех же соотношениях за превышение среднемировых показателей прироста.

В результате таких преобразований в системе исполнительных структур государственной власти может быть достигнута существенная эффективность в следующих направлениях:

– будут сэкономлены немалые бюджетные средства от приведения размеров фонда оплаты труда исполнительных органов в соответствие с ЕТС;

– аппарат управления этих органов сократится до разумных пределов, в его составе останутся инициативные, работоспособные, мыслящие работники. Сокращение будет стимулировано необходимостью наращивания заработной платы оставшихся работников выше ставок ЕТС в рамках нового (пересчитанного) фонда оплаты труда, поскольку на первых порах невозможно обеспечить скорый прирост контрольных экономических показателей роста и эффективности. Оставшиеся работники постараются при малой численности работать эффективнее и перераспределить в свою пользу сэкономленную часть фонда заработной платы, рассчитанной по ЕТС;

– прямая зависимость оплаты труда работников госслужбы и управления от ставок и разрядов ЕТС заставит их работать над ее совершенствованием и поиском путей повышения уровня минимальной оплаты труда как средств увеличения общего фонда заработной платы всех категорий работников, в первую очередь бюджетников;

– повышение уровня минимальной оплаты труда, в свою очередь, будет способствовать росту спроса на внутреннем рынке, оживлению производства, наращиванию выпуска товаров, прибыли и, следовательно, национального богатства.

В долгосрочной перспективе зависимость оплаты труда и получения вознаграждений работников госслужбы и управления от степени достижения социально-экономических показателей будет их стимулировать в следующих направлениях:

– более активного поиска контактов с наукой, возможности эффективного использования научного потенциала;

– защиты интересов отечественных товаропроизводителей от экспансии импортеров;

– внимательного подхода к дотационной политике, с тем чтобы дотации способствовали повышению эффективности производства;

– правильного определения размеров прибыли, дифференциальной ренты для усиления стимулирующей функции налогообложения в интересах развития производства и социальной сферы;

– защиты интересов людей наемного и предпринимательского труда, повышения их благосостояния и т.п.

Соответствие интересов госслужащих с интересами предпринимательства, трудящихся, населения будет способствовать институциональным преобразованиям рыночного образца в организации негосударственных хозрасчетных структур в системе государственного, муниципального управления, местного самоуправления.